“壯士斷腕”:南京正票貼下一盤很大的棋
  南京市人大常委會主任、黨組書記陳紹澤告訴《瞭望東方周刊》,十年之內,南京將以“鐵的決心”,強力推進金陵石化及周邊、大廠、梅山、長江大橋地區四大片的工業佈局調整,逐步將石化、鋼鐵等重工業的“經濟支室內設計柱”地位削減乃至取締。中石化金陵石化煉油廠和梅山鋼鐵廠等數十家規模以上企業,都將搬離南京
  《瞭望東方周刊》記者劉伊曼 |化療副作用 南京、北京報道
  南京一年的國民生產總值(GDP)大約是8000億裝潢元左右,其中的1900多億元,以及它帶來的90多億元的財政稅收,說不要就不要了。這是一個什麼概念?
  南京市人大常委會主任、黨組書記陳紹澤告訴《瞭望東方周刊》,十年之內,南京將以“鐵的決心”,強力推進金陵石化及周邊、大廠、梅山、長江大橋永慶房屋地區四大片的工業佈局調整,逐步將石化、鋼鐵等重工業的“經濟支柱”地位削減乃至取締。中石化金陵石化煉油廠和梅山鋼鐵廠等數十家規模以上企業,都將搬離南京。
  “南京市一年的城建投資最多幾百個億,而金陵石化這麼大的體量,很多裝置一搬就相當於廢了,沒有幾千個億搬不下來。”金陵石化一位技術幹部對《瞭望東方周刊》說,他並不相信金陵石化的主體部分能夠“搬得動”。
  多位南京市的官員告訴《瞭望東方周刊》,搬遷工作難度會很大,尤其是跟大型央企的協商談判也將會是一個艱難推進的過程,現在溝通上已經出現了一些障礙,但是這並不影響南京市“壯士斷腕”的決心。
  對於南京市的決定,中石化董事長傅成玉並未作正面表態,他只是告訴《瞭望東方周刊》:“我相信(南京)市裡頭有決心,市裡就有辦法。”傅成玉連續反問了本刊記者幾個問題:“職工安置、搬遷的費用,哪兒來呢?成本呢?你攤給消費者,行嗎?”
  反其道而行之
  無獨有偶,青島市在經歷了2013年11月22日的中石化輸油管線爆燃事故和問責風波之後,也計劃要將“規劃佈局不合理”的黃島石化工業園整體搬遷。
  在“11·22”事故之前,青島市還在強勢推進石化工業園區百萬噸級乙烯項目的審批工作,一場事故徹底改變了決策的方向,不僅乙烯不要了,連已經投產的中石化千萬噸級煉油廠和其他一些化工企業也要一併搬走。
  與青島不同的是,南京的決定醞釀已久,並非偶然。
  南京市數位官員向《瞭望東方周刊》證實,大約在3年前,南京市的領導班子成員就已經找一些沿海城市商量,想要把金陵石化等巨型企業整體搬遷過去。核心的原因,是南京的生態環境承載力已經不堪重負,而過重的產業結構已經阻礙了城市長遠的可持續發展。在切身體會了事故、污染、社會矛盾等一系列副作用之後,南京市決定放棄“傻大笨粗”但來錢快的重工業“支柱”,破釜沉舟地往高新技術產業方向轉型。
  而在同一時間段,對於大型的石油煉化項目,全國各地多是趨之若鶩地爭搶。比如昆明、成都等內陸城市,既不沿大江,也不靠大海,自身的環境資源承載能力已經達到瓶頸,但還是為千萬噸級的石化產業保駕護航。在兩地石化項目環評報告的附件中,地方政府均下了多道紅頭文件,承諾在一定的時間之內,採取一系列措施來騰出環境容量,以解決當地水資源、大氣等客觀條件實際並不能滿足大型石化基地落地的矛盾。國家環保部、水利部等審批單位,也都在認可這些“承諾”的前提下,“原則性”同意,或者“有條件”地同意了這些項目的開建。
  多年來,這些項目一直在爭議聲中艱難推進,但未見地方政府有回頭的跡象。
  面對本刊記者的質疑,雲南省和四川省的相關官員均以經濟發展的首要性來作解釋。
  南京的金陵石化,不論是2100萬噸的煉油產能、千億元的投資總量,還是隨隨便便幾十個億的地稅貢獻,比昆明和成都兩地的石化項目加起來還要多。為何南京反其道而行之,說不要就不要了?
  “我們這是壯士斷腕,義無反顧。南京城市的承載力,確實有限,南京的霧霾現在已很厲害,老百姓對空氣質量很有意見。我們自己本身也是老百姓的一員,也感受到了。”陳紹澤說。
  他介紹,“不僅如此,南京市人大又作出了生態紅線區域保護的決定,以後政府還要出台一些條例,人大還要出台一些法規,來實現生態紅線受到最嚴格的保護。這些生態區,我們要把它永久性地保護下來,這是要為南京的子孫後代做的事。”
  博弈非一朝一夕
  2013年下半年,《瞭望東方周刊》曾分別以《南京:最後的通風口》和《石化圍城之雙城樣本》為題,對南京市重工業圍城的歷史和現狀進行了報道。
  在採訪過程中,本刊記者獲知,早在20世紀80年代,南京市規劃局局長蘇則民等人就已經開始跟金陵石化交涉---考慮到南京市的擴張和發展,金陵石化的規模不可以再擴大,不能再上大的裝置。這並不涉及工廠的清潔生產能力和環保措施的問題,而是從城市規劃佈局的角度考慮,就應該避免重工業與人口密集的居民區交叉發展。
  在當時,金陵石化的煉油產能還只是現在的1/10左右,但蘇則民等極少數人的遠見,因為“過於超前”,幾乎沒有得到任何響應。
  90年代以後到2010年之前,不僅是金陵石化在擴張,南京的小化工企業也滿城開花,鋼鐵產能翻了幾倍,經濟總量直線上升。
  從產業佈局和工業項目選址的角度講,這十幾年時間的經濟發展沒有太科學的設計和長遠的規劃,尤其是環保意識滯後。所以,隨之而來的,就是整個南京城被高污染、高能耗的產業團團包圍,污染的後果逐步顯現,每每事故發生,就危及周邊居民,社會矛盾不斷積聚。
  2005年,因為吉林石化事故污染了松花江,化工行業的環境風險性和環評的重要性,被提上了一個新的認識高度。
  2006年,原國家環保總局發起了一次石化行業的風險大排查,在當時就已經提出,尚未開建的金陵石化60萬噸/年的連續重整-芳烴抽提裝置,在選址上存在環境安全隱患。但是,這並未阻礙該項目通過江蘇省環保廳的“越權審批”,並於2008年投產。
  由於項目距離仙林大學城太近,南京大學等高校的多位校領導和院士都曾出面與中石化交涉,希望停止該項目,卻均未果。
  2009年,南京市政府“市長信箱”針對市民對該項目的質疑公開作出回應,表示該項目早在2004年12月就已經通過了“由原國家環保總局組織的專家評審”,但未提及項目並未通過原環保總局的行政審批。後來,環保部依法取消了省環保廳的“越權審批”,對既成事實的該項目,重新做了環評,提了整改要求。然而,仍沒有辦法從根本上解決選址不盡合理的矛盾。
  金陵石化的數位員工告訴本刊記者,雖然金陵石化離擴張中的主城區越來越近,但種種壓力之下,企業自己也一直在作出調整,近年來投入了巨資進行升級改造,一些附屬的化工廠已經按照南京市的要求搬遷到江北化工區。
  煉油廠的主體部分,通過裝置的更新和工藝技術的提升,實現了污染物的大幅度削減。比如說,通過幾套渣油加氫裝置,取代了污染較重的焦化裝置,實現了原油的“吃乾榨盡”,還基本消滅了“火炬”,將廢氣的排放量減少到最低。
  每一次升級改造,每一次新上裝置,最終都通過了環評審批,均獲得了“環境影響可接受”的專業認定。
  即便如此,因為其體量的巨大和當地環境容量的有限,金陵石化總的排放量依然給城市造成壓力,一點小的事故也能造成較大的影響。
  南京市環資委主任韋昌明告訴《瞭望東方周刊》,2013年一次意外的“跳停”,金陵石化脫硫裝置停止工作幾個小時,就直接導致半個南京城的二氧化硫瞬間“爆表”,大量市民投訴“氣味刺鼻”。
  生態紅線是一道高壓線
  博弈非一朝一夕,但南京市作出的徹底改變這種局面的決定,卻是一塊里程碑。
  問題由此從污染治理的末端,回到了城市規劃的首端。
  陳紹澤向本刊記者介紹,並不是把大企業一搬就了事,從2012年開始,南京市已經開始系統地開展結構調整和生態修複工作。
  第一個大動作是關停並轉市區內的小企業。一共搬遷了大概100多家,有的小企業直接關掉了,大一些的企業,技術改造之後符合環保標準的,搬到江北化工園區。
  第二個動作是控制煤炭以降低能耗。南京市採取了煤改氣、關掉小的電廠等一系列措施,併在2013年,第一次實現了煤耗的負增長。
  第三個動作就是一邊治理環境,一邊修複生態。不僅重新梳理城市的產業佈局,也利用城鄉統籌,搞美麗鄉村建設,把農村變成生態涵養區。
  “我們規划了有將近2000平方公里的美麗鄉村規劃區,先期啟動600多平方公里。我們的城鄉統籌,有的村莊撤並,就地城鎮化,保留下來的,按照美麗鄉村要求,整治農田、修複山體、清淤河塘……”
  尤其是生態紅線的劃定,成為南京市生態文明建設的戰略性舉措。
  陳紹澤說:“南京市劃定的生態紅線面積,占到南京國土面積的24.7%,共有1600多平方公里,由13類和104塊組成。一級保護區內,禁止任何形式的人工開發。已有的開發項目逐步搬出。二級保護區內,在不影響生態功能、不污染環境的前提下,搞適度開發。”
  他告訴本刊記者,2014年2月26日,南京市人大常委會通過了加強生態紅線區域保護的決定,將堅決制止違反生態紅線的開發建設行為,要把生態紅線區域保護工作納入經濟社會發展的評價體系,建立一把手負責的工作責任制,執行“不得越線一步”的鐵律,強化生態紅線的剛性約束力,使之成為一條不可逾越的高壓線。
  “在保護生態紅線的前提下,化工企業集中到江北的化工園區內,只做減法不做加法,再也不能出現前幾年那種小企業無序上馬,遍地開花的局面。”他說。
  “一個地方搞個小工廠,周圍環境搞得臭烘烘的,老百姓叫苦不迭,又賺不到幾個錢。破壞了環境以後,再來整治,需要多花許多倍的錢……這個我們下了決心,村裡面不搞企業。這個實際上也是吸取教訓。南京現在很多保留村很漂亮,前石塘、後石塘村,被評為全國十大美麗鄉村,非常漂亮。”
  陳紹澤說,尤其是現在不再用GDP作為唯一的考評指標,也給南京的生態建設、環境建設帶來福音,為地方鬆了綁,為生態環境建設創造了很好條件。
  轉型的成本與經驗教訓
  大企業搬走,小企業不要,南京市又該如何保障經濟和民生?
  陳紹澤的回答是,南京抓生態環保過程,也是和產業結構調整結合起來的。通過發展新型產業,逐步替代傳統產業。
  南京的軟件產業發展最為迅速,2012年產值達到了1200億元。還有智能電網、電子等幾個新型產業,都在快速增長。每年都有百分之二十幾增長率,有些新型產業,有百分之三十幾的增長率。
  “南京的大學多啊,轉型比較快,是因為有人才基礎,有技術基礎---這是天時地利人和。生態環境的建設,和產業結構的調整必須結合起來。”陳紹澤說,“南京的現任領導、黨政班子,對生態問題認識還是比較自覺和統一的。在早些時候,多少有一些雜音。有人會說,我們南京就是靠石化吃飯的,石化一沒了,我們的數字就要下來了,這怎麼行。最近幾年,這樣的聲音就逐漸沒有了。”
  至於在調整過程中,如何處理和協調跟企業之間的關係,據陳紹澤介紹,市委市政府也有了一些初步的思考。按照“先易後難”的思路,逐步推進。至於能不能搬成,實際上就是個政策問題。
  比如說,所有要搬遷的企業,搬完以後,都有騰出來的土地,政府要從土地收益中給企業一定的補償,只要補償到位的話,企業就能響應。對於搬遷成本更高的大型企業,則需要更大力度的政策支持,這需要更積極的進一步討論。
  國家環保部環境工程評估中心石化輕紡評估部主任周學雙告訴《瞭望東方周刊》,南京的方向性轉變可能並不是一個特殊個案。就拿大型石油化工項目落地的城市來說,很多地方都面臨著同樣的問題---一開始的選址規劃不合理埋下的環境隱患。如果矛盾累積到一定程度,這些地方的已有企業甚至整個工業園區都可能被“壯士斷腕”。而他看到,這些地方有的還在投資擴建、改造,進一步增加著可能被“斷”的成本。
  “可是,誰又來為一開始的選址不合理、規劃不科學埋單呢?誰又來為建了又搬、搬了又建造成的巨額損失埋單呢?比如說金陵石化,剛剛投資完60個億,進行了一輪改造,如果十年內要搬遷,那這樣造成的浪費為什麼不早考慮清楚?這樣的損失今後能不能避免?”周學雙說。
  讓周學雙擔憂的是,至少從現在看來,如何避免上述情況的發生,尚缺乏制度上的約束。比如說,規劃環評並沒有立法強制,也沒有納入城市規劃的程序中。項目環評又難以從選址的前端介入,反而常常是針對選址的“先天缺陷”來論證應該採取怎樣的措施來彌補。而既有的規劃層面的法律、制度、條款,又缺乏必要的環境保護的限制,甚至沒有明確規定三類工業用地與一類、二類住宅用地之間,到底應該保留多少間隔。
  在這種情況下,一個重工業項目,或者一個化工園區究竟該放在哪兒,可能就繫於一任政府決策者的一念之間。
  而目前,對於不合理的規劃、埋下隱患的佈局,並沒有任何追責機制,這就更加使得一個地方的產業發展方向很大程度上反映著決策者的認識水平和個人修養。
  周學雙告訴本刊記者,應該反思和調整的不止是政府,還有大型企業。在決定項目落地的時候,是不是也應該吸取經驗教訓,要考慮到任何政策上的優先保障,都未必能永遠地遮蔽環境的風險和矛盾。為避免變化帶來的損失,企業自己首先就應該科學地選址布點,審慎地為投資負責。
(編輯:SN089)
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